罗文君:融合与创新:《长江保护法》的保障、监督与法律责任体系
发布日期:2021-04-06    浏览量:56

        2021-03-11    来源:中国水运报 作者:罗文君

     摘要:作为《长江保护法》的重要构成部分,“保障与监督、法律责任”部分在规则的形成上,既融合了现有“部门法”与“地方法”中的规定,也创制新的规则以满足长江流域法治的需要。该法从法的实施条件、法的运行环节等方面建立了多重保障机制,从政府监督、人大监督、社会监督等方面规定了多元的监督体系,从行政、民事、刑事方面规定了严格的法律责任体系。“保障与监督、法律责任”部分将与其他部分形成统一的、相互配合的规制措施,共同为长江流域生态环境保护和修复、长江经济带有序建设以及流域经济社会绿色发展提供特别的、综合的、立体的法律制度保障。

目录

一、多重保障机制促进制度实施

二、多元监督体系织就保护之网

三、严格法律责任惩治违法行为 

四、结语

       作为新中国成立以来的第一部流域立法,《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)是一部以解决“长江病”为导向、整合多类法律资源、综合多种法律机制的新型立法。“制订《长江保护法》的过程本质上是一次重大的理论与实践创新[1]。”这部法律根据“统筹协调,系统治理”的原则,系统、全面地构建了长江流域生态环境保护的法律制度体系,涵盖了长江流域生态环境治理的所有重要方面。“制度的生命在于实施。”《长江保护法》高度重视制度的落地实施,创新性地设置了保障与监督专章,与法律责任部分共同为法律制度实施以及立法目的实现提供坚实的支撑。

多重保障机制促进制度实施

      “法治局面的形成和有效运行需要强有力的保障体系。实践证明。若法治保障体系严谨、强大有力、方向正确,则法治实施健康有序、成效显著;若保障无力甚至缺少保障,法治制度便难以为继,不可能高效率运行,更不可能达到预期的制度效果”[2]。《长江保护法》对现有法进行了融合与创新,从法的实施条件、法的运行环节等方面建立了多重保障机制。

融合资金与技术保障:为法的实施提供条件

     (1)资金保障

       长江流域生态保护和修复是一项系统工程,所需资金规模巨大。作为一部解决长江流域累积生态环境问题的“综合法”,《长江保护法》强化公共财政资金保障,创建绿色金融等制度鼓励社会资金参与,建立纵横向生态补偿机制,以多元投入机制为长江流域生态保护和修复提供资金保障。

       强化财政资金保障。《长江保护法》第七十五条第一款规定了国务院和长江流域县级以上地方人民政府在长江流域生态环境保护和修复上的一般财政投入责任,第二款明确了国务院和长江流域省级人民政府的专项资金投入责任。从经济学上看,良好的生态环境质量与生态系统服务功能是典型的公共物品,由于公共物品消费上的非排他性与非竞争性,以追求私人利益最大化为目标的市场通常是无效率的,因此需要代表公共利益的政府主导供给。对长江流域生态环境保护和修复所产生的流域整体及各组成部分的良好生态环境质量是公共物品,受益于全国及各行政区域,相应地,这些环境公共物品的供给理应由国务院和长江流域县级以上地方人民政府来提供财力保障。因此,该法规定国务院和长江流域县级以上地方人民政府应当加大长江流域生态环境保护和修复的财政投入的职责,这将是长江流域生态环境保护和修复的重要资金来源。在传统环保法律政策框架下,财事权不对等,基层地方政府职责多、财力少是地方政府环境治理能力有限的一个重要原因。该法弥补了传统立法之不足,强化了国务院和长江流域省级人民政府的财政资金保障职责,规定国务院和长江流域省级人民政府必须安排专门用于长江流域生态环境保护的资金,该类资金只能单独核算,专款专用,不能挪作他用,为长江流域生态环境保护和修复的财政投入提供有力保障。

       鼓励社会资金参与。长江流域生态环境修复所需投入巨大,仅依靠政府财政资金是不够的,为了拓宽资金渠道,《长江保护法》规定了引入社会资金的措施,第七十五条第二款规定:“国务院自然资源主管部门会同国务院财政、生态环境等有关部门制定合理利用社会资金促进长江流域生态环境修复的政策措施”,这为未来国家制定社会资金政策措施建立了依据。同时,第七十五条第四款创新性地规定,国家鼓励金融机构发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品,为长江流域生态环境保护和绿色发展提供金融支持。当前,我国经济正处在向高质量发展转型的攻坚期,绿色金融对于提高金融资源配置效率,引导资金流向生态环境保护和绿色发展产业领域至关重要。相较于传统环保立法,该法规定绿色金融制度是一种重要的制度创新,这一制度的实施将大力拓宽长江流域各地区节能环保、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等绿色产业和项目的投融资渠道。

      建立生态保护补偿机制。生态补偿的本质是一种利益协调机制,通过生态补偿,既可以保障生态环境保护地区(受偿区)公民的生存发展权,同时也满足受益区的环境权益需要[3]。从财政的视角,生态补偿是受偿区获取生态环境保护资金的一种重要渠道。《长江保护法》第七十六条系统规定了长江流域生态补偿机制:一是建立纵向生态补偿。规定国家建立长江流域生态保护补偿制度,并加大财政转移支付力度,强化对长江干流、重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域的补偿责任;二是鼓励开展横向生态补偿。规定国家鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方政府之间开展横向生态保护补偿;三是鼓励建立市场化运作的生态补偿。规定国家鼓励社会资金建立长江流域生态保护补偿基金;鼓励相关主体之间采取自愿协商等方式开展生态保护补偿。这种多元生态补偿机制将为长江流域生态环境保护提供重要的资金来源,同时,将经济补偿与保护责任“挂钩”,形成有效激励机制,更有利于促进长江流域生态环境共建共享与绿色发展。

    (2)科技保障

      长江流域生态环境保护和修复离不开强有力的科技支撑。《长江保护法》第七十五条第三款规定:“国家鼓励和支持长江流域生态环境保护和修复等方面的科学技术研究开发和推广应用”。该规定有利于长江流域各级政府在长江流域生态环境保护和修复过程中,充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段,全面建设“智慧长江”;有利于推进长江建设的数据化、网络化、智能化;有利于优化整合长江流域各地区生态环境监测、执法、司法等各类信息、数据和网络平台,推进长江流域生态环境保护与修复信息化工程建设。

     创新执法与司法保障:为法的运行夯实基础

   (1)执法保障

     《长江保护法》针对长江流域已有执法中存在的“老大难”问题,创建了重点区域联合执法制度。长期以来的“条条+块块”环境立法模式,使长江流域的生态环境被人为割裂为“属地管辖”,各地区只重视边界明确的本地区问题,对于跨界环境污染和生态破坏等边界交叉模糊性问题,不予重视,互相推诿,甚至“以邻为壑”。为了破除长期被诟病的长江流域生态环境执法条块分割难题,《长江保护法》第八十条规定了联合执法制度,要求国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门对长江流域跨行政区域、生态敏感区域和生态环境违法案件高发区域以及重大违法案件,依法开展联合执法,这将为解决长江流域跨界污染以及其他重点区域的突出生态环境问题提供重要的执法保障。

    (2)司法保障

     《长江保护法》第七十七条创新性地规定,国家加强长江流域司法保障。这是该法的一大立法亮点,突破了现有环境“立法不管司法”的思维模式。司法是法律实施的重要方式,是立法目的价值实现的重要保障,但与立法相比,又具有相对的独立性[4],这是传统环境立法较少有司法保障条款的主要原因。《长江保护法》之所以规定司法保障制度是由该法的“综合法”“立体法”属性决定,也是长江经济带发展战略实施的客观要求。2014年,国务院启动“依托黄金水道推动长江经济带发展”战略以来,最高人民法院先后制定了《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2016〕8号)、《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》(法发〔2017〕30号),以充分发挥环境资源审判职能作用,为长江经济带发展、长江流域生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障。

     近年来,长江流域各级地方人民法院积极进行司法改革,探索建立适应长江流域的环境司法制度,积累了一定的经验。然而,“探索主要还在实践层面,理性系统的‘绿色司法’制度尚未真正形成,在司法体制改革过程中,要进一步完善环境司法体制和工作机制,确保公正司法,切实维护公众环境资源权益,打击生态环境犯罪行为,监督生态环境行政行为,维护生态环境公共利益,为长江流域甚至中华民族子孙后代永享优美宜居的生活空间、山清水秀的生态空间提供坚实的司法保障,积极回应人民群众对环境司法的新期待、新要求”[5]。尤其是长江流域的环境纠纷具有系统性、跨界性、涉水性等流域性特征,传统的司法模式已不能满足需要,因此,需要建立流域司法理念、创新司法体制机制等,为解决流域环境纠纷服务[6]。加强长江流域司法保障建设,必将有利于未来打破行政区划的界限和壁垒,推动全流域联动,构建区域互动合作的长江流域司法保障新机制,为《长江保护法》制度实施服务。

       多元监督体系织就保护之网

    “法律监督是现代国家法律实施的一种重要机制,完善而又完备的法制运行体制离不开法律监督这一环节[3]。”“法治监督是对法律实施进行的监督。有了好的法治实施体系,还必须对法治实施进行严密的监督制约。否则,便难以形成良性循环的法治实施体系。法治监督,‘严’字当头,为此,应当织就疏而不漏的法治监督之网,形成科学有效的权力运行和监督体系,增强监督实效[2]。”《长江保护法》从政府监督、人大监督、社会监督等方面为其制度实施建立多元监督机制。

强化政府监督:确保各类主体履行法定职责与义务

    (1)对行政主体的监督

    《长江保护法》规定了大量的政府及其部门的职责,主体范围包括国务院、国务院有关部门、长江流域省级人民政府、长江流域县级以上地方人民政府等。该法坚持为“流域空间”立法的思维[1],还特别规定了特殊地区即丹江口库区及其上游、长江中下游地区、长江河口所在地的县级以上地方人民政府的职责。这些职责的履行直接关系到法律制度实施的效果。为了确保长江流域各级政府及其部门履行职责,《长江保护法》融合吸纳了已有环保法律政策中规定的、并在实践中取得一定效果的两类监督制度,并结合长江流域生态环境保护需要进行了改良。

      一是环境保护目标责任制和考核评价制度。《长江保护法》第七十八条规定,“国家实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度;上级人民政府应当对下级人民政府生态环境保护和修复目标完成情况等进行考核。”在我国的环境法治中,环境保护目标责任制和考核评价制度(简称环保考评制度)经历了较长时间的发展,从《中华人民共和国环境保护法》到其他环境保护单行法,几乎都规定了环保考评制度。该制度的优势在于可以充分发挥我国“压力性体制”的动员功能以保障环境法治取得明显成效[6]。但是,考评制度的效果往往取决于环保目标或指标的选择,有学者认为,过去大量环保立法中建立的环保考评制度只是一种自上而下的单维度运作,其关注点往往在于特定行政区域的单项环境质量状况,一个相对完整的流域生态环境状况被人为分割成大小不同的块状,产生了大量的跨行政区的负外部效应、流域内“以邻为壑”“公地悲剧”等问题,这种考核制度难辞其咎[7]。《长江保护法》明确以长江流域生态环境保护和修复作为上级政府对下级政府的考评指标内容,将有利于弥补现有法规定的环保考评制度的功能之不足,对于各级政府及其部门做好长江流域的生态环境保护工作意义重大。

     二是行政约谈制度。行政约谈是一种环境治理政策工具,大多规定在环保政策文件中,较少出现在环保法律中。作为一种行政内部监督,环保约谈是由于地方政府存在环境责任不落实、环境指令不执行和环境隐患不消除行为时,由主管机关约谈的一种行政监督过程[8]。在环境治理实践中,环保约谈是一种有效的监督行政模式,能够在短时间内扭转地方政府环境执法“不作为”“慢作为”等行为[9]。《长江保护法》第八十一条以立法形式明确了行政约谈制度,在内容上建立了符合长江流域生态环境保护需要的规定。在约谈主体上,授权国务院有关部门和长江流域省级人民政府有权约谈,这突破了现有政策规定主要是由生态环境主管部门行使约谈权力的主体范围。在约谈对象上,聚焦针对长江保护工作不力、问题突出、群众反映集中的地区的县级以上地方人民政府及其有关部门主要负责人,有利于监督相关地方政府积极解决长江保护中的突出问题。

    (2)对行政相对人的监督

     长江流域内各类行政相对人的保护、开发、建设活动将直接影响着长江流域的生态环境。监督行政相对人遵守法律、履行义务对于长江保护至关重要。《长江保护法》将凡是可能影响长江流域生态环境的各类保护、开发、建设活动都纳入监督检查范围。第七十九条第一款规定,国务院有关部门和长江流域县级以上地方人民政府有关部门依法对长江流域各类保护、开发、建设活动进行监督检查,依法查处破坏长江流域自然资源、污染长江流域环境、损害长江流域生态系统等违法行为,体现了该法把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置的立法思想,对于行政相对人在各类保护、开发、建设活动中考虑长江流域的生态环境、遵守法律义务具有积极作用。

      加强人大监督:督促各级政府落实生态环境保护和修复职责

      人大监督制度是国家权力机关对行政权的运行进行约束和制约的一种重要机制。在社会主义民主政治框架下,作为国家权力机关的人民代表大会由民主选举产生,是人民共同意志的象征。人大监督源自《中华人民共和国宪法》的授权,其本质是体现人民意志、具有最高法律效力,因此,人大监督在国家监督体系之中,居于顶端,具有权威至上性[10]。《中华人民共和国环境保护法》中将人大监督制度引入环境治理,主要针对的是县级以上的地方人大及其常务委员会对本级政府环境保护履职进行监督。作为我国水事领域的基础性法律,《中华人民共和国水法》没有规定人大监督制度。《长江保护法》第八十二条对现行环保法律规定的人大监督制度进行了融合与改良。首先,拓宽了现行法律中人大监督的对象范围,从对各级地方政府的监督上升到对国务院的监督,是目前水事立法领域首部将中央政府纳入监督对象的法律。其次,明确将长江流域生态环境保护和修复工作等情况作为对长江流域县级以上地方人民政府的监督内容,将有利于长江流域县级以上人民代表大会或者其常务委员会对其本级政府有关长江流域生态环境保护和修复工作的监督落实到位。

      完善社会监督:确保公众的知情权、参与权与监督权

      长江流域的生态环境质量事关流域每个公民的福祉,依法参与和监督长江流域生态环境保护,是宪法和法律赋予的重要权利,也是社会主义民主制度的重要内容。《长江保护法》高度重视公众参与推动长江经济带“绿色发展”的作用,确保公众的知情权、参与权、监督权[11]。第七十九条第二、三款规定了国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门的信息公开、宣传教育职责,应当完善公众参与程序,为公民、法人和非法人组织参与和监督长江流域生态环境保护提供便利。同时规定公民、法人和非法人组织有权依法获取长江流域生态环境保护相关信息,有权举报和控告破坏长江流域自然资源、污染长江流域环境、损害长江流域生态系统等违法行为。此外,该法第十四条第二款还规定了新闻媒体的舆论监督权。通过建立广泛的公众参与和民主监督机制,保障《长江保护法》有效实施,促进长江流域生态环境质量的改善和绿色发展。

      严格法律责任惩治违法行为

      从法律规则的构成逻辑上说,法律责任是侵害他人权利、违反法定义务后应当承担的不利后果,即应当接受的惩罚与制裁,是对行为人违反法律义务而设定的一种纠偏和矫正机制。严格的法律责任是保障行为人积极履行法律义务的重要条件。《长江保护法》以保护生态安全这一基础价值为基调,坚持生态优先原则,重点规定了行政法律责任,在民事责任与刑事责任方面与相关法律融合衔接,形成了严密且严格的法律责任体系,体现了坚持用最严格的制度、最严密的法治保护长江流域生态环境的立法思想。

      行政法律责任:严厉打击破坏或污染长江流域水生态、水环境的行为

      行政法律责任是《长江保护法》法律责任部分重点规定的内容,第八十三至九十二条皆为行政法律责任条款。在立法技术上,行政法律责任的设置体现了典型的融合与创新特征。

     《长江保护法》是统筹“保护”和“利用”的“综合法”,该法涉及的资源保护、水污染防治、生态环境修复等在现行单行环境保护法中大多已有规定,如《水污染防治法》中对水污染防治的方方面面已经作了较为全面的规定,为了避免立法资源浪费,该法不再重复,而是在第九十二条规定了一个衔接条款,以适用有关法律、行政法规的规定。该法重点针对长江流域的突出生态环境问题,在填补现有立法空白的同时,根据前文设置的禁止性义务,设置了相应的行政法律责任。

     (1)强调政府及直接责任人员的行政责任。第八十三条规定,国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门长江流域生态环境保护中存在不作为、乱作为时,如不符合行政许可条件准予行政许可的、依法应当作出责令停业、关闭等决定而未作出的,其直接负责的主管人员和其他直接责任人员将会被依法给予警告、记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职。

    (2)针对长江流域突出问题规定严格的处罚责任。第八十四至九十一条对十多类违法行为规定了行政处罚责任,主要特征如下:

      一是处罚的行为与长江流域存在的突出生态环境问题紧密相关。如第八十七条规定的非法侵占河湖水域岸线,是长江流域尤其是中下游地区存在的一个非常突出的问题。又如第九十一条规定的非法采砂,也是长江流域存在的一个“老大难”问题。事实上,早在2001年,国务院就颁布了《长江河道采砂管理条例》,专门管控长江宜宾以下干流河道内的砂石开采活动,随后国家颁布的一系列法律也管制了非法采砂行为,甚至部分省(区、市)还特别制定了地方性法规来管制本地区长江河段的非法采砂活动,但是非法采砂仍然屡禁不止,仍是长江流域面临的一大突出问题。

      二是填补已有立法在相关行为处罚责任上的空白。第八十四条、第八十五条、第八十八条、第八十九条规定对在长江流域非法禁航区域航行、非法使用岸电、不遵守生态调度义务、非法养殖或投放外来物种、违反岸线准入距离与生态环境负面清单义务、超标排放含磷水污染物等行为设定相应的行政处罚责任。《长江保护法》对这些违法行为设定行政处罚责任,填补现行法的空白,使这些破坏、污染长江流域生态环境的行为能受到法律约束,有利于长江流域生态环境问题的系统性解决。

      三是重金处罚以使违法者承担高额违法成本。《长江保护法》规定了非常严格的行政处罚责任,体现在受处罚的主体范围、处罚手段、罚款幅度等诸多方面。以第八十六条对非法生产性捕捞的处罚规定为例,对于一般违法行为,处一万元以上五万元以下罚款,对于情节严重的则并处五万元以上五十万元以下罚款,处罚额度最高可以达到五十万元。而根据《渔业法》第三十八条的规定,违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的,或者使用禁用的渔具、捕捞方法和小于最小网目尺寸的网具进行捕捞或者渔获物中幼鱼超过规定比例的,没收渔获物和违法所得,处五万元以下的罚款。相比较而言,《长江保护法》的罚款幅度要高得多。再如,第八十八条对于违反岸线准入距离与生态环境负面清单义务的处罚,对于一般违法行为,没收违法所得,并处五十万元以上五百万元以下罚款,同时采用“双罚制”,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准责令关闭,由此可见处罚责任之重。总之,《长江保护法》的行政处罚责任设置体现了严厉打击破坏或污染长江流域水生态、水环境的行为的思想。

      民事法律责任:积极回应《民法典》的最新规定

      作为一部专门调整因开发、利用、保护长江流域生态环境资源而产生的社会关系的法律,在民事法律责任方面,《长江保护法》积极回应《民法典》对环境民事责任最新规定。第九十三条第一款规定,“因污染长江流域环境、破坏长江流域生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任”,强调不仅因环境污染致人损害应当侵权责任,而且因生态破坏致人损害也应当侵权责任。第九十三条第二款进一步规定了承担生态环境损害民事责任的法定形式,即“违反国家规定造成长江流域生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和有关费用”。长江流域人口众多、产业规模巨大、城市体系发达,长期以来忽视了生态价值的保护,导致部分甚至是流域整体的生态系统受到严重损害,生态服务功能正在迅速退化,急需立法保护,这也正是《长江保护法》出台的一个重要背景[12]。《长江保护法》积极回应《民法典》对环境侵权责任和生态环境损害赔偿责任的最新规定,使长江流域生态环境损害救济有了更加直接的法律依据。

      刑事法律责任:从重处罚长江经济带环境污染犯罪行为

      在环境犯罪刑事责任上,《长江保护法》充分体现了与现行法的融合,只规定了一个法律适用指引条款,即第九十四条规定:“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这一规定与刑法对接以惩治长江流域的生态环境犯罪行为。值得一提的是,2019年,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部颁布的《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》中特别规定“对于发生在长江经济带11省(直辖市)的下列环境污染犯罪行为,可以从重处罚:(1)跨省(直辖市)排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的;(2)向国家确定的重要江河、湖泊或者其他跨省(直辖市)江河、湖泊排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的”。该规定表明在长江流域的环境污染犯罪将面临更加严厉的刑事制裁。

     结语

     “保障与监督、法律责任”部分体现了《长江保护法》特别法、综合法、立体法的法律属性。在规则的形成上,一方面,吸纳现有“部门法”与“地方法”中规定的并在实践中证明适用得比较好的规则,融合改良以适用于中国最大尺度流域—长江流域空间。另一方面,对于长江流域面临的突出生态环境问题,现行法律尚没有规则解决的,就创制新的规则以满足需要。总之,为了保障《长江保护法》规定的各项制度能够有效实施,该法从法的实施条件、法的运行环节等方面建立了多重保障机制;从行政监督、人大监督、社会监督等方面规定了多元监督体系;从行政、民事、刑事方面规定了严格的法律责任体系。《长江保护法》的“保障与监督、法律责任”部分将与其他部分形成统一的、相互配合的规制措施,共同为长江流域生态环境保护和修复、长江经济带有序建设以及流域经济社会绿色发展提供特别的、综合的、立体的法律制度保障。